作者：郭兵云，四川外国语大学国际关系学院副教授，博士，硕士生导师
研究方向：南亚问题、尼泊尔外交
作者：秦鸿，四川外国语大学硕士研究生（尼泊尔加德满都大学在读博士）
研究方向：尼泊尔外交
美国亚太小国援助战略剖析——以千禧年挑战公司尼泊尔援助项目为例
郭兵云 秦鸿
摘要：奥巴马时期的“亚太再平衡”战略，虽未明确使用“印太”概念，但其核心框架奠定了美国印太战略基础。特朗普2017年正式提出“印太战略”，2019年6月美国国防部发布《印太战略报告》将其系统化。经拜登政府修改后，《美国印太战略报告》于2022年2月11日正式发布。其核心是遏制中国在亚太地区的影响力，试图将西式“自由民主”价值观作为工具，以意识形态划界，拉拢盟友伙伴，孤立中国，重构亚太地区的政治秩序。尽管小国在美国外交战略中处于相对边缘的位置，为了增强遏华力度，提升遏华效果，美国加大了对小国的援助力度，提升了援助对象和领域的针对性。千禧年挑战公司尼泊尔援助项目是美国布局自身在南亚影响力而发动的特别援助项目，该项目赋予了美国在尼拥有绝对主导权、超越尼泊尔主权等特权，也让美国在对尼发展与印度和中国的关系上有了更多的话语权和控制力。该援助项目的金额只有约5亿美元，却实现了上述两个重要目标。本文旨在总结美国对小国援助策略，防范美国通过特别援助进一步扩大在亚太地区的影响力。
关键词：美国印大战略；小国援助：千禧年挑战公司尼泊尔援助项目；战略对策；尼泊尔
引言
中国倡导的人类命运共同体理念，以合作共赢、开放包容为核心，主张各国携手应对全球性挑战，旨在实现世界共同发展与持久和平，为全球治理贡献中国智慧与中国方案。而美国的“印太战略”却秉持零和博弈逻辑，热衷于拼凑军事同盟、打造排他性小圈子，借“印太经济框架”等工具推行经济脱钩。奥巴马时期的“亚太再平衡”战略，虽未明确使用“印太”概念，但其核心框架奠定了美国印太战略基础。该战略由特朗普政府在2017年提出，2019 年6 月美国国防部发布《印太战略报告》将其系统化。经拜登政府修改后，《美国印太战略报告》于2022年2月11日正式发布。其核心是遏制中国在亚太地区的影响力，试图将西式“自由民主”价值观作为工具，以意识形态划界，拉拢盟友伙伴，孤立中国，重构亚太地区的政治秩序。小国是美国的战略次要国家，重要性相对较低，得到美国的援助数额不大，学界对它的研究也相对不足。目前，美国对小国的援助相关研究主要集中在以下三个方面。第一，关于美国援助的性质或援助内容的研究，主要表现为对外援助的分类(Morgenthau,1962; Morgensternet al. ,2022;Ali,2015)。第二，关于影响美国援助效果的因素研究。一些学者(Boutton, 2014: 741-754) 力图在受援国身上找到普遍性原因。另一部分学者(Constanteloset al. ,2023;Carcelli,2023;宋清润等,2021)从美国自身找原因。也有学者(Travis,2010;Snider,2023;Salamaet al. ,2022)同时从美国及受援国分析原因。第三，关于美国援助策略的研究。同一时期对不同国家有不同的援助策略，不同时期对同一个国家的援助策略也有所变化(Earlyet al.,2019;Rudloff et al. ,2013;Bouttonetal. ,2013)。通过梳理文献,我们发现：(1)在援助内容或领域方面，现有研究比较细致，然而却忽视了美国对外援助中常规性援助和特别援助的核心区别；(2)在分析影响美国对外援助成功的因素方面，现有研究对美国的外交策略研究不足；(3)在涉及美国援助策略的研究中，忽视了援助合同的文本内容。虽然美国的外交资源主要集中在战略支点国家(朱翠萍, 2018:5)，但美国对小国的援助同样能实现美国的相应目标。2022年2月27日,在美国的威逼利诱下，尼泊尔议会审议通过了千禧年挑战公司(MillenniumChallengeCorporation,简称MCC)与尼泊尔签订的大额合同项目,这标志着美国对尼泊尔的援助有所进展。 尼泊尔是美国印太战略中典型的次要小国。 本文将以美国印太战略下的MCC尼泊尔援助项目为例，聚焦该项目合同及其执行协议的内容，归纳和总结美国对亚太小国外交援助的主要策略，总结美国在这方面的经验，提出防范美国破坏中国与周边国家关系的建议。
二、美国千禧年挑战公司尼泊尔援助项目的推进
美国千禧年挑战公司由美国国会立法成立，其预算由美国国会全额拨款，运作直接受白宫和国务院指导。该公司具有明确的美国官方背景，运作模式、意识形态输出和战略目标均深度服务于美国国家利益。作为MCC在南亚地区的关键布局之一，尼泊尔援助项目的推进深度嵌入地缘政治经济博弈中。该项目以尼泊尔基础设施瓶颈与能源结构困境为切入点，试图通过跨国资本与技术输入，进行地缘政治争夺和实现美国的战略意图。本部分从美国千禧年挑战公司尼泊尔援助项目的起因、进程、推进效果及影响等维度展开分析，旨在揭示美国通过援助亚太小国强化对受援国内政的隐形控制。
（一）MCC尼泊尔援助项目的起因
MCC 由美国国会于2004年1月在两党的大力支持下创建，自称是一家独立的美国对外援助机构。MCC董事会有9名成员,包括国务卿(主席)、财政部长(副主席)、贸易代表、国际开发署署长、首席执行官(CEO)和4名来自私营部门的成员(经参议院同意后再由总统任命)。董事会每季度召开一次会议，由CEO介绍近期工作，董事会决议相关国家的援助项目问题。从董事会组成人员及职责分工来看，这无疑是一家代表美国官方的政府机构。
对外援助作为对外关系的关键手段之一，可以实现军事行动等手段难以达成的战略目标。摩根索将对外援助分为六大类别。他(Morgenthau,1962:301)指出，尽管人道主义援助本质上不涉及政治，但在政治环境中实施时，确实可能产生政治影响。MCC的运作模式强调“选择性援助”，即只向符合民主治理、经济自由和民生投入标准的国家提供资金，以此鼓励受援国推进政治经济改革，间接服务于美国的地缘战略目标。尽管MCC声称以“发展效果”为导向，但其受援国选择常与美国外交重点重叠。在历史上，“地缘政治博弈一向是决定美尼援助程度的重要因素”(陈加敏,2023:5)。
美国对尼泊尔等小国的援助主要由两部分组成，一部分是常规性援助，集中在医疗卫生、环保及民主人权治理等一般性问题上，服务于美国长远且相对次要的国家利益。另一部分是非常规性援助或特别援助，由美国在受援国的战略需要决定，服务于美国当前紧迫利益。MCC尼泊尔援助项目是一个特殊援助，旨在增加美国在尼的影响力，进而阻挠尼参与共建“一带一路”。2023 年,美国对尼泊尔援助猛增，从之前的不到2亿美元猛增至6.96226亿美元，增加的援助主要来自MCC。
（二）MCC尼泊尔项目的进程
2011年12月，MCC董事会第一次把尼泊尔选为小额门槛项目候选国，尼泊尔获得了MCC的援助资格。2012年、2013年美国也都将尼泊尔列入门槛项目候选国名单。MCC尼泊尔援助项目发端于2012年尼泊尔政局动荡之时，来自尼泊尔共产党[Communist Party of Nepal (Maoist Center)]的时任总统巴布拉姆·巴特拉伊(Baburam Bhattarai)为了保住该党在尼泊尔议会的地位，向尼泊尔大会党(Nepali Congress)和尼泊尔共产党(联合马列) [Communist Party of Nepal (Unified Marxist-Leninist ) ]妥协。尼泊尔自此进入制宪进程。美国抓住尼泊尔处于剧烈政治转型期的机会，主动授意尼泊尔政府申请加入MCC，并将尼泊尔共产党从“全球恐怖主义组织名单”中删除，以此回应巴特拉伊解除武装的举措。尼泊尔政府在获得了MCC的援助资格后，于2012年正式提出申请。MCC立即对尼泊尔进行初步考察，在2014年的《尼泊尔增长诊断报告》中，由尼泊尔政府确定了对尼泊尔的援助领域。
2017年6月6日，亲美的大会党主席德乌帕(Sher Bahadur Deuba)担任尼泊尔总理。此后，MCC尼泊尔项目取得重要进展。德乌帕就职后,尼财长甘能德拉·巴哈杜尔·卡其(Gyanendra Bahadur Karki)与MCC时任代理CEO约翰尼·纳什(Jonathan Nash)于2017年9 月14日，在美国首都华盛顿签署MCC与尼泊尔的合同。2018年5月至2021年7月，尼泊尔政府主要由尼泊尔共产党组阁，MCC在尼泊尔议会的审批并不顺利。因为美国与尼泊尔共产党关系并不友好，而且协议内容由MCC直接拟定，签署时间十分仓促，并没有经过尼泊尔执政联盟内部的充分讨论达成一致。再加上2019年美国国务院南亚事务副助理国务卿戴维·兰茨(DavidRanz)访问尼泊尔时，直接称MCC尼泊尔援助项目为美国“印太战略”的一部分，遭到了尼泊尔共产党的强烈反对。直到2021年7月，德乌帕领导的大会党再次赢得组阁权，尼泊尔议会于2022年2月27日，即在合同最后期限的倒数第二天批准了合同。尼泊尔与MCC签订的是大额合同项目，即三类援助项目中金额最大的一类。MCC 在5年内援助尼泊尔约5亿美元，是迄今为止MCC在单个国家的最大援助项目。尼泊尔要出资1.3亿美元作为“配套”经费，是MCC历史上伙伴国家出资金额最大的一次。MCC 尼泊尔项目由输电线路和道路维护两个子项目组成。总资金中约75%用于建设印度与尼泊尔边境约315公里的400千伏输电线，剩下约25%将用于修缮和维护尼泊尔国内约305 公里的公路及其他的管理支出。审议通过后的一段时间里，加德满都经常出现反对合同的游行示威,甚至还出现极端事件：写着“NOMCC”字样的高压锅被放置在尼泊尔议会大门前，并有人称其中有炸弹。
（三）MCC尼泊尔项目的推进效果及其影响
MCC 尼泊尔援助项目使美国成功地在南亚建立制度性支点。美国以“发展援助”为名行“规则主导”之实，推动南亚地区局势朝着更有利于自身的方向演进。美国在援助中的角色也会根据时代背景和竞争需求进行调整。MCC尼泊尔援助项目成为美国在南亚推行“发展外交”、推广西方治理模式的重要手段，通过经济援助强化了其在尼泊尔的地缘政治存在。协议中的特权条款确保了美国对援建项目的绝对控制权，巩固了美国在亚太地区的影响力。
第一，MCC协议成为美国介入南亚事务的制度性借口。通过法律豁免权和资金自主权，美国在尼泊尔基建领域建立了“规则制定者”地位，形成了一套独立于当地法律体系的治理模式。这种“制度性存在”使美国获得长期介入尼泊尔内政的合法渠道，为后续扩大地区影响力奠定基础。第二，协议强化了美国在南亚的地缘经济存在。5亿美元的援助规模对美国来说虽不大,但通过聚焦电力、交通等关键领域，美国成功地在传统上由中国主导的基建市场打入楔子。这种“精准投资”策略既避免了与“一带一路”的全面竞争，又在战略节点形成有效牵制。该项目成为美国“印太战略”在南亚的示范案例，通过将尼泊尔纳入MCC援助框架，美国建立了“以发展援助撬动战略合作”模式，为后续与印度、其他南亚小国合作提供模板。这种软性扩张方式披着援助的外衣、“巧妙”实施地缘战略，相对于军事同盟，更具有迷惑效果，被援国政府和民众看重眼前利益，容易接受这样的援助，美国从而间接实现其地缘政治目的。
三、美国通过MCC尼泊尔援助项目在尼拥有的特权
与尼泊尔的合同在经过长达5年的争议之后，MCC项目获得尼泊尔议会的审议通过，这就意味着，合同中那些超越尼泊尔主权的条款得到尼泊尔权力机构的同意。同时，MCC与尼泊尔签订的合同及其实施协议具有与尼泊尔国内法律同等的效力。MCC与尼泊尔的合同中至少使美国得到了两类特权。
（一）美国掌握MCCC尼泊尔援助项目的主导权
MCC 尼泊尔援助项目的合同及实施协议都明文规定，MCC和尼泊尔政府均可无需说明任何理由终止合同。这一条款似乎给予了双方平等的法律地位。然而，对于亟需外资的尼泊尔政府而言，终止MCC尼泊尔援助项目的可能性几乎为零；而MCC则随时可以依据合同中的相关内容终止该援助项目。
首先，在尼泊尔是否符合MCC援助条件、适合MCC哪类项目这个先决条件上，美国掌握着主导权。MCC的2014年《尼泊尔经济增长报告》表明，尼泊尔只是满足与MCC签订小额门槛项目的条件，并不符合直接签署大额合同项目的标准。经过2015年的大地震和2016 年的经济封锁，尼泊尔经济不但没有增长反而倒退，尼泊尔居然在2017年从小额门槛项目直接跃升至MCC大额合同项目。显然,MCC项目设定的指标，表面上看是第三方机构的数据，实则美国官方可直接施加影响。援助对象国的指标是否符合条件，美国政府有非常大的发言权。
其次，在MCC尼泊尔项目的暂停、中止、赔偿方面，美国掌握着主导权。合同中第5条第1款b项中共有6目规定了终止或暂停MCC尼泊尔项目的情形。第5条第2款规定了MCC 尼泊尔项目终止、暂停或到期的后果。第5条第3款规定了违反MCC合同的后果及退还MCC资金的条件，“任何MCC资金不得用于违反本协议条款的任何目的，否则MCC会发函要求(尼)政府在30天内，以美元偿还相关资金”(同上:10-11)。此外，合同也规定了滞纳金利息的算法。如果尼政府要对合同进行修改，可根据第6条第2款b项规定的情形：“对任何附件进行任何修改，而无需政府采取进一步行动(包括任何议会行动)，也无需满足尼任何额外的国内要求”(同上:12)。
此外，合同规定了尼方单方暂停、中止MCC尼泊尔援助项目的各种后果。与此形成鲜明对比的是，MCC与尼泊尔的合同及协议则赋予了MCC和美国政府免受一切责任的特权和地位。合同第6条第8款规定：“(尼)政府同意,MCC和美国政府对因本合同项下的活动或纰漏而产生的任何索赔或损失不承担任何责任，且不受尼泊尔所有法院和法庭的管辖。(尼)政府放弃对MCC集团或美国政府相关人员引起的所有损失、损害、伤害或死亡提出任何索赔或法律诉讼”(同上:13)。即使是尼泊尔政府出资的1.3亿美元配套经费，尼泊尔政府也没有支配权或主动权，双方可在《项目实施协议》或其他适当的《补充协议》中规定有关政府捐助的某些要求，这些要求可作为支付MCC资金的先决条件。
再次，在MCC尼泊尔项目的监督、管理和实施方面，美国掌握着主导权。实施协议第3条1款a项规定：“(尼)政府对监督和管理该方案的执行负有主要责任”。但随后的b项规定：“在征得MCC事先书面同意的情况下，政府将通过尼泊尔部长理事会发布组建令，指定一个实体作为负责任的实体来实施该计划，并行使和履行政府监督、管理和实施该计划的权利和义务，包括但不限于管理项目及其活动的实施、分配资源和管理采购。该实体将在本协议中被称为‘MCA-Nepal’，并有权代表政府就所有项目活动采取行动。政府在此还指定MCA-Nepal 行使和履行政府的权利和责任，监督、管理和实施2016年7月20日修订和重申的初始参与技术援助赠款协议中定义的活动。MCA-Nepal有权代表政府开展计划实施、资源分配和物资采购等相关工作。”(同上:15)在MCC尼泊尔援助项目的监督、管理和实施方面，除非尼泊尔对上述条款无法忍受，最终决定“宣布退出MCC项目”，否则，它就无权过问和参与相关工作。
（二）超越尼泊尔主权的特权
一是合同明确规定MCC尼泊尔项目拥有超主权特权。合同第7条第1款“国内要求”明确规定：“尼泊尔政府要在合同生效前及时完成国内的一切程序。”(同上:13)这是整个合同中最能彰显MCC尼泊尔项目超越尼泊尔主权的条款。相关各方认为,此合同生效后将凌驾于尼泊尔国内法之上。合同第2条第8款第a项规定：MCC尼泊尔经费在尼泊尔现在及将来均免征一切关税及其他税费(包括增值税)”(同上:4)。第3条第5款“实施函”规定：“MCC可不时就与本合同、MCC资金或计划实施有关的任何事宜向政府提供书面建议。(尼)政府在实施计划时必须采纳这些意见”(同上:6)。实施协议第1条第2 款第b项第(i)目规定：“政府将确保任何项目资产均不被扣押、撤销、没收、清算，且不受任何尼泊尔相关法律条款所约束；任何项目资产除非事先获得MCC的书面批准，均不被设定任何留置权、扣押、判决执行、质押或任何形式的产权负担。”(同上:2)如果发生任何未经MCC批准的情况，尼泊尔政府后果自负。
二是合同明确规定MCC尼泊尔项目必须尊重美国的国家利益和美国的法律法规。合同第5条第1款第b项第(iii)目和第(iv)目分别规定：“若该合同的资金使用情况不符合美国法律或违反美国国家安全政策；则撤销该合同。要服从美国未来可能制定的有关的任何法律。”“当尼泊尔出现违反美国《1961年对外援助法》第一部分或其他美国任何法案、法律的任何条款而不具备接受美国援助的资格时，MCC将停止对尼泊尔的援助。”(同上: 10)
三是合同还规定MCC尼泊尔项目必须遵守国际法。合同第6条4款“适用法律”指出，“本合同是一项国际协定，因此将受国际法原则的支配。”(同上:12)实施协议第5条第11 款也规定“双方承认并同意，本协议是为履行《合同》而签订的国际协议，因此将以与《合同》一致的方式进行解释，并将受国际法原则的管辖。”(同上:23)虽然没有提到具体的国际法，但美国往往采取选择性认可国际法，即符合美国利益的国际法就采用，不符合则不予理睬。
四、美国推进MCC尼泊尔项目的主要策略
美国是一个具有丰富援助经验的国家，既会根据美国的战略需要不断调整对外援助政策，也会依据不同受援国的国情采取有针对性的策略。MCC尼泊尔援助项目最终获得尼泊尔议会通过，并且规避了对尼泊尔最具影响力的外部力量——印度的阻挠，甚至使尼泊尔甘愿冒着与中国关系恶化的风险，与其援助策略息息相关。
（一）利用尼泊尔发展落后和变化无常的政治生态的国情
美国提供援助的借口是帮助尼泊尔落后的经济发展。尼泊尔为农业国，经济落后，是联合国确定的40多个最不发达国家之一。尼泊尔经济严重依赖外援，预算支出的三分之一来自国外捐赠和贷款。2021年11月24日，联合国通过决议，孟加拉国、老挝和尼泊尔计划在2026年前正式脱离最不发达国家行列。尼泊尔多届政府宣布计划到2030年成为中等收入国家。上述两个目标的实现，都需要国际社会尤其是美国的支持。2017年以来，美国对尼泊尔的援助金额在1.8亿美元左右。MCC对尼泊尔的援助金额约5亿美元，这对于尼泊尔来说是非常具有诱惑力的“战略诱饵”。自1947年美尼建交以来，美国一直是所有国家中对尼泊尔援助最多的国家，且在联合国、国际货币基金组织、世界银行等重要国际组织中拥有一票否决权。只有积极发展美尼关系，尼泊尔才可能获得更多国际帮助。尼泊尔议会最终审议通过MCC尼泊尔援助项目，除为了获得美国5亿美元的援助外，还想借此吸引更多外资。此外,美国把握了尼泊尔变化无常的政治生态所提供的时机。自2008年进入共和国时代到2024年7月，尼泊尔在16年间先后经历了16届政府。大会党、尼共联合马列、尼共毛主义中心是2008年以来尼泊尔最具影响力的三个政党。美国一度将普拉昌达(即普什帕·卡迈勒·达哈尔PushpaKamalDahal)领导下的尼泊尔共产党游击队列为恐怖组织，普拉昌达本人也被列入美国的恐怖分子名单，美联邦调查局将其列为战犯。虽然奥巴马政府于2012年将尼泊尔共产党从美国认定的恐怖组织名单中除名，但由于意识形态原因，美国在情感上无法接受两个尼泊尔共产党。尼泊尔大会党是一个亲美政党，也是一个多次赢得组阁的主要政党。尼泊尔频繁更替的政府给予了美国可乘之机。2017年尼泊尔政府与MCC签订合同及2022年2月尼泊尔议会通过MCC尼泊尔援助合同，都发生在尼泊尔大会党执政期间。
（二）利用中印战略竞争加剧所提供的时机
印度在尼泊尔具有其他任何国家难以企及的影响力，主要源于以下四个方面的因素。 一是1950年两国签订的《尼印友好条约》及其附约等一系列不平等条约赋予印度在尼泊尔具有诸多特权。二是尼泊尔在过境通道上对印度的过度依赖。三是尼泊尔在对外贸易上高度依赖印度。四是尼泊尔境内拥有亲印势力。正是由于印度在尼泊尔具有上述影响尼泊尔内政外交的手段，MCC在与尼泊尔签订的合同及推进MCC尼泊尔援助项目的过程中，均在讨好印度、照顾印度的感受MCC尼泊尔援助项目对印度的重视主要表现在以下四个方面。
第一，合同中授予印度一些特权。附件一表示，“为确保《尼泊尔合约》的投资获得最广泛的政治支持并发挥最大的潜在影响，MCC在确定和设计附件一的投资时，要与美国国际开发署(USAID)、美国国务院、印度政府等发展伙伴密切合作。”其中授予印度特权最显著的内容是附件五“生效前的附加条件”。该附件明确指出，在本合同生效之前，必须满足下列先决条件：“(尼)政府必须提交一份在形式和内容上为MCC所接受并得到印度政府同意的计划。”(TheGovernment ofNepalandMCC,2017:ANNEXV)MCC 与尼泊尔之间合作的项目，其生效之前必须要得到印度政府的同意，这在现代双边国际合同中非常罕见。
第二，MCC投资项目的选址临近印度。MCC尼泊尔项目的核心工程之一是在尼泊尔境内建315公里长的400千伏双回路输电线路。它主要由5段组成，其终端直接连接布瓦尔(蓝毗尼省,距离首都加德满都240公里)和印度边境，将尼泊尔电网与印度电网深度绑定。尼泊尔水力发电潜力巨大，但国内消纳能力有限。MCC尼泊尔项目旨在将尼泊尔打造为印度电力供应基地，规划未来10年向印度出口10,000兆瓦电力。
第三，合同明确表示要促进尼泊尔与印度的电力贸易。附件一明确指出，MCC尼泊尔项目“旨在通过增加现有和未来发电厂进入电网的电力流量来缓解电力供应不足的问题，同时促进与印度的电力贸易”。(同上:ANNEXI)附件三也强调，“跨境互联将促进从印度进口电力以满足需求，特别是在国内发电量最低的旱季。它还将在雨季促进对印度的出口，届时国内发电量预计将超过国内需求”。“与印度的电力贸易有关的结果取决于尼泊尔和印度之间电力贸易协定的谈判以及对两个电网的适当校准，这两个问题都由政府直接处理。”
第四，MCC尼泊尔项目的招标公司都来自印度。2023年10月19日，MCC尼泊尔项目组织了五个变电站中的三个展开竞标活动。一共有七家公司参与竞标，除了来自土耳其和英国的公司外，其他五家均来自印度。
（三）美国利用霸权优势向尼泊尔施加外交压力
为确保尼泊尔议会在2022年2月28日前审批通过合同，拜登政府以美尼建交75周年为由，对尼泊尔软硬兼施。一方面，MCC副主席法蒂玛·苏马尔(FatimaSumar)、美国国务院南亚和中亚事务助理部长唐纳德、卢(DonaldLu)、负责南亚和中亚事务的副助理部长凯利·凯德琳(KellyKeiderling)游说尼泊尔各界推动议会早日批准MCC合同。另一方面， 美国多次直接胁迫尼泊尔。卢在一次电话中向尼泊尔领导人明确表示，华盛顿将利用尼泊尔的政治腐败和人权问题来执行其要求。“一些人对MCC的操纵，迫使我们对尼泊尔侵犯人权者及那些参与系统性腐败的人采取强硬立场。”这令尼泊尔一些政要担心这可能在尼泊尔引发巨大的政治危机。
五、MCC尼泊尔援助项目对尼泊尔和中尼关系的影响
MCC 在尼泊尔推进的援助项目引发广泛争议。表面上看，MCC尼泊尔援助项目以基础设施建设为切入点，宣称助力尼泊尔经济发展，但在全球地缘政治博弈加剧的背景下，这一项目背后隐藏着复杂的战略意图。
（一）MCC尼泊尔援助项目侵蚀尼泊尔国家主权
对尼泊尔来说，MCC尼泊尔项目侵蚀尼泊尔主权，可能陷尼于战略困境。MCC尼泊尔援助项目的合同有损尼泊尔主权和国家利益，且开创了尼泊尔议会审议通过两国协议的先例。MCC协议赋予的法律豁免权和资金自主权削弱了尼泊尔的司法主权和政策独立性，使其在关键基建项目中丧失部分控制权，引发了国内政治分裂和社会抗议。
（二）MCC尼泊尔援助项目对“一带一路”推进的阻碍
MCC 项目通过规则竞争、基建对冲和战略捆绑三重手段，对“一带一路”在尼泊尔的推进形成系统性制衡。MCC尼泊尔援助项目旨在对冲中国在尼泊尔的基建投资和影响力。通过资金捆绑和法律特权，美国试图削弱尼泊尔与中国“一带一路”项目的合作意愿，尤其是在电力、交通等关键领域形成竞争。MCC尼泊尔援助项目享有的法律豁免权，可能架空尼泊尔国内法律体系，迫使后续中尼合作项目面临更高合规成本或被要求对标MCC标准，增加“一带一路”项目落地难度。
六、启示与建议
MCC 尼泊尔援助项目在策略上有四点值得中国注意。第一，掌握援助对象国迫切想要得到的援助内容。尼泊尔经济落后，迫切需要免费的经济援助或捐助。面对5亿美元的援助巨款，尼泊尔各界饥不择食。尽管合同中存在超越主权的“超级霸王”条款，尼泊尔政府仍然在合同上签字，尼泊尔议会仍然审议通过。第二，深入了解援助对象国的政治生态。尼泊尔频繁更替的政府成为美国最终通过MCC尼泊尔项目的有利因素而非障碍。MCC尼泊尔援助项目合同的签订及议会审议通过，均发生在亲美的大会党执政期间，这绝非巧合，而是美国把握尼泊尔政治生态特点顺势而为的结果。第三，利用好外部力量。印度一直非常反对和排斥域外大国在南亚/印度洋地区的影响力。然而，在MCC尼泊尔援助项目上，印度不但没有成为阻力反而成了动力，关键原因是美国充分顾及印度利益，拉拢印度。第四，法律关系而非人情关系是合同得以执行的保障。MCC尼泊尔项目得到尼泊尔议会的审批后，无论尼泊尔此后政府如何更替，具有法律效力的决议必须执行。
中国可从深化务实合作与强化外交沟通两方面应对。在合作上，持续推进“一带一路”与尼泊尔发展战略对接，加快跨境铁路等基建项目,加强水电、数字经济等领域合作，为尼泊尔创造多元经济增长点，同时确保合作透明规范，保障双方权益。在外交层面，中国可通过高层互访等方式加强政治互信，支持尼泊尔维护主权，在国际事务中为其提供支持；积极与印度沟通协调，减少区域竞争带来的紧张，共同营造尼泊尔发展的良好外部环境。
结语
千禧年挑战公司尼泊尔援助项目是美国布局自身在南亚影响力而发动的特别援助项目，该项目赋予了美国在尼拥有绝对主导权、超越尼泊尔主权等特权，也让美国在对尼发展与印度和中国的关系上有了更多的话语权和控制力。该援助项目的金额只有5亿美元，却实现了上述两个重要目标。本文总结了美国对小国援助策略背后的深层次逻辑，建议需防范美国通过特别援助进一步扩大在亚太地区的影响力。
文献来源：原文载于《中外交流研究》2025年第4期，第52-67页。参考文献详见原文，引用请以期刊版为准。
本文经精简以适配网站阅读，欢迎查阅原文！
